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我国近代住宅权制度及当代启示

时间：2022-02-20 13:57 所属分类：法律论文 点击次数：

　　一、住宅权的概念及其理论基础

　　住宅权是指公民在维持其尊严的情况下，要求政府公平地为自己提供能够维持基本生存需要且配备有基本物资装备和服务设施的住房的权利。同时，政府在提供住房及其配套设施时，要求公民支付的费用也必须是公民所能够负担的。

　　这一权利最早见于德国魏玛共和国时期颁布的《魏玛宪法》中。《魏玛宪法》明确提出了国家必须承担监督并防止住宅权滥用的义务，确保每一个德国家庭，特别是子女多的家庭，可以满足其住房和经济住房用地的需求。应特别注意建立士兵宅基地立法[1]。在第二次世界大战期间，随着世界人口持续快速增长，和社会资源的分配集中化、不均衡分配的趋势加剧，在世界范围内出现了住房资源紧张的局面。在此期间“福利国家”这一理论的出现为解决这一问题提供了理论基础，让各国政府都认识到了国家应当因应公民的需要而制定相应的福利制度，并且这种社会福利应当涵盖社会中的每一个人而不论其收入能力、性别，保障公民生活的基本需求，相应的公民也必须为国家提供的这种福利支付最基本的费用。联合国在1948年有针对性地提出了《世界人权宣言》，规定了每个人都应当享有由政府提供的保障本人及其家人健康和福祉的生活水平的权利，并且在这一权利中也应当包括吃、穿、住以及医疗等由政府所提供的必要的社会服务[2]。1996年，联合国就住宅供需矛盾再次提出了人居议程。这一议程的出现进一步让世界各国政府认识到了住房的重要性，也认识到了“人人有充分的住所和人类住区的可持续发展，以及所有人与自然和谐相处的健康和富有成效的生活的权利。”[3]至此，国民住宅权的实现，成了世界各国共同关注和努力的目标。如在《俄罗斯宪法》第40条规定：“(一)每个人都有获得住宅的权利。任何人不得被任意剥夺住宅。(二)由国家权力机关和自治地方的自治机关为住房权的实际落实创造条件。(三)依法向贫困人口或者其他需要住房的公民免费提供住房，或者按照法律有关规定从国家、地方市政和其他住房基金中低价支付住房[4]。还有些国家则通过在司法应用中肯定对公民住宅权的保护来保障公民对住宅的需求。如印度法院在Olga Tellisv.Bombay Municipal Corporation一案中对印度宪法第21条做扩张性解释，肯定了住宅在维护人性尊严中的重要地位。

　　虽然住房权没有写入我国的宪法，但是无论是在中国古代的历代封建王朝还是近代的民国政府亦或新中国成立后中央政府都对保障居者有其屋而有所探索，并制定出相关的规章制度。

　　二、清代之前的住宅权

　　在中国清朝之前的史料中，很少能见到关于住房权的相关文字规定。在所能找到的历史文献资料中，住房权的相关文字最早见于东汉时期班固的《同安辑令》里关于官员住房的分配之中“为列侯食邑者，皆佩之印，赐大第室。”[5]“吏二千石，徙之长安，受小第室。”[5]公元497年，北魏孝文帝曾命令司州、洛阳两地的官服，对本地穷人、病人和老人提供药品、派医生治疗、共计事务和所需衣服[7]。而在唐代，唐武宗专门颁布诏令，要求在长安和洛阳两地设立悲田院，由专人管辖相关事务并且由国家拨给悲田院田产以供开支[8]。在宋朝1098年10月，官府颁布法令“鳏寡孤独贫乏不得自存者……已居养而能自存者罢。从之。”[9]这一条文显示出我国在宋代就有了许多不同的有各自功能的特殊社会救助机构。它反映了国家通过“官邸”支持寡妇、鳏夫、孤儿或穷人的想法。元朝遵循宋代的相关思想，在每个地方都建一个疗养院，以政府的官房和建造官房来专门收养穷人[10]。到了明代，官府对解决无家可归者的房屋问题更加重视，公元1375年，明政府提出天下一家，人民更是一体，如果不能获得其所需求，何谈安居乐业[11]。同时明政府还令全国各郡县“访穷民，无告者月给以衣食，无依者，给以屋舍。”[12]即命令全国各地郡县官员，都要去访贫问苦，对穷人每月要给饭吃给衣穿，无房屋居住的，要给房子。

　　三、清代的住宅权

　　清代的住房制度，主要针对居于统治者地位的满族和蒙古族八旗，并没有过多地涉及到占人口大多数的平民百姓。

　　1643年，清政府颁布公房分配制度，详见下表[13]。

　　从上表可知，这一官员的“福利分房”制度不是固定不变的，而是随着官员的升迁和降、免职而相应的发生变化[14]。

　　在清代，作为清朝首都的北京城，其总人口大致相当于或略低于明末时期。然而，由于多年的战争，北京城的宜居住房一直难以满足城内及周边人口的基本需要。为了优先满足满族和蒙古族八旗子弟的住房需求，清政府将汉族官员、商人和平民从原来所居住的北京城内城迁至外城，只允许部分已经投靠到旗下的汉族人口居住在内城，并且下令搬迁出去的百姓必须将原先居住的房屋拆除后在城外重新建造，或者将原房屋进行买卖[14]。1683年8月，清政府王公大臣等针对八旗贫苦兵丁缺少房地的问题上清奏议，康熙帝就此事下谕令：对于无房产的八旗贫苦兵丁，划拨城外空地给其造房居住。同时也要求过去已经分占或额外购买房屋土地的八旗官员按照其所拥有的房屋数量分拨部分给无家可归者居住[14]。除此之外，为解决贫困皇族的住房问题，清政府不仅直接分配房屋土地“乾隆元年(1736)五月，乾隆皇帝下令饬查官房官地赏给八旗子弟以做产业。”[14]“1740年，将入官地亩赏给八旗子弟作为恒产，借支库银在京城空地上盖房，让无房屋者居住。”[18]还拨付“房屋购置费”以便皇族子弟自行购置房产“1746年，给付八旗皇族中贫困且无房屋田产者每人每年200两。”[18]从这一系列针对八旗子弟的“住房保障政策”中能看出清代不仅八旗子弟享有“福利房”和“福利购房款”，但因其中握有大量房产的人也不在少数，八旗内部房屋分配依然十分紧张。

　　对于穷人、病人和残疾人的住房问题，清政府仍然沿袭着前朝的习惯。1736年，乾隆皇帝下谕，要求全国各级行政单位都必须设立养济院，以便将国内贫苦之人尽皆收养[18]。

　　四、民国时期的住宅权

　　1924年，孙中山先生针对当时作为国民政府立国之本的三民主义发表观点，他认为：政府应该与人民合力，促进农业的发展，以满足人民的需要;共谋织造之发展，以裕民衣;建造各种住宅区，让人民安居乐业：修治道路、运河，以利民行。”[21]在这一观点中，孙中山先生将人民的住房上升到民国政府必须要解决的首要事项，同时也要求政府作为解决包括住房问题在内的民生问题的主要力量，必须担负起责任。到了1931年5月，保护公民的住房权最终被写入《中华民国训政时期约法》这一宪法性文件中，其第45条规定“借贷之重利及不动产使用之重租，应以法律禁止之”[22]就从侧面体现了政府抑制过高的借贷影响。

　　分析民国时期的法律文件，可以简单地将民国时期的住宅权保障制度分为以下几类：

　　(一)准备房制度

　　准备房是指为防止住房短缺，由政府提供的随时可供租赁的房屋。1930年，民国政府通过决议颁布了《土地法》，并在其中就准备房这一住房救济制度作出了规定，1要求政府在解决住房问题时应当有一定的远见性，在规划城市时应当提前留存一部分供无房居民随时租住的“准备房”，以便在民众出现无房可住的情况时提供有效的救济。同时，为尽可能保障准备房制度的实施，民国政府还规定了当社会出现“准备房”数量不足时，供租住的房屋租金不得随意变动;政府减征或者少征房屋税;由政府采取建设“住宅”等措施，保障人民群众的住宅权。

　　(二)政府公营住宅制度

　　政府公营住宅，是指由国家补贴的地方基金建设和管理的低标准公共住房。公营住宅制度不仅在历史上发挥了十分重要的作用，甚至还影响着我国现代的住宅权保障制度。公营住宅这一制度缘起于欧洲大陆，经历了慈善、外部性和住宅权三个理念的演进。不同国家对于公营住宅有着不同的称呼，2但核心都是由政府主导兴建、营运或以财政补贴的方式由地方政府兴建或运营，并且以较为低廉的租金为低收入者提供住房。

　　1939年，民国政府颁布了《缓解内陆地区住房短缺办法》，对公营住宅做出了一些规定。在这一办法中，首先明确了公营住宅的建筑规划必须由当地政府上报上级机关进行核定，并由本地政府或上级政府进行兴建或者管理。其次也明确规定了公营住宅应当建造在由政府依法征收的私人土地或者公有荒地上，不得在已有的住宅基地上兴建公营住宅。再次，还确定了省级政府有权对地方公营住宅的建筑经费进行核定和支付。最后，为更好地解决市民的住房需求，还规定了政府应当将公营住宅建设在城市附近交通便利且环境适宜的地方。

　　1943年中华民国政府颁布的《社会援助法》第34条规定：“在人口稠密区域，出现住房不足时，县、市政府应当将建造的民用住房或宿舍以低价或免费出租”[23]这条规定出台后，各地政府积极修建或经营公营住宅，并低价租赁甚至免费提供给贫困居民、职工居住。例如，随着南京的发展，人口激增，现有房屋不足以满足需求。南京市政府提出了建设大型民房的计划，以满足市民的需求[24]。

　　(三)强制出租与房客保护制度

　　在积极兴建住房的同时，为防止住房资源向少数人手中集聚，进一步缓解住房紧张的实际，国民政府于1943年12月颁布了《战时房屋租赁条例》。条例规定了强制租赁和保护房客的制度。包括：对适合居民居住的空置房屋，必须限期出租;超过房主实际居住需要的自住住房，必须将超额部分住房出租;所有可供他人居住的房屋，在任何情况下不得拆毁;现有的已经由他人租住的房屋，不得改作他用;被爆炸摧毁或毁坏的房屋如果还可以修复的，房屋所有人应当予以修复并对外出租[25]。同时，为避免已经租住房屋的租客因为房屋资源短缺而被房东驱赶，国民政府在《战时房屋租赁条例》第7条中也明确规定了在房屋出租期间，房东不能以任何理由提高房租或变相增加房租。如果房东坚持驱逐房客，就必须支付房客的搬迁费用。

　　民国政府的这一系列举措，旨在保障人民在当时连年战乱的情况下的住宅权，它以法律的形式明确了政府保障住房的责任和居民的住房权，并且首次将普通百姓纳入了住房权的关注范围。在《北平光复后的一年》中，还建议将住房纳入市政管理的范围以缓解住房短缺的问题。以民国时期的北京为例，民国时期的北京政府针对当地存在的房屋紧缺、人民生计紧张的问题提出“自应以政府力量，予以彻底纠正。本局职司地政，对房荒之解决，责无旁贷。”当时的民国政府也曾提出：“在民生主义社会政策实施进程中，目前对衣、食、住、行各项问题之解决……政府对此应视为一种义务，不必作量入为出之计较”[26]。

　　在当时，不仅是地处北京的民国中央政府，全国各个地方的政府都非常重视解决其管辖范围内居民的住房问题。例如，南京市政府曾在公报中提到，为了解决“一般贫寒市民住居失所，殊属可怜”的状况，南京市国民政府“前特饬工务土地两局，征收金川门外土地，从速建筑戊种平民住宅，以资救济，现各项手续，业经该两局完全办妥，住宅房屋，亦经建筑完竣。”[27]青岛市政府在1931年发布的《青岛市民居管理和租赁规定》中明确指出：本部门是为民政的利益而设立的，房间不多，暂时采取严格的规定，仅限于家庭苦力，街头小贩和城市中的贫穷妇女[28]。上海市政府为解决居民的住房问题采取了一系列措施。1928年10月8日，上海市政府决定成立一个民居委员会，为兴建民居做准备。陆续建成了建安路100户，斜土路和鲁班路400户，交通路300处。1935年4月1日，上海市民福利管理委员会成立，设立了其美路、普善路，大木桥路和中山路四个平民村。共建造瓦平房165幢。1941年，上海市政府社会事务局在中华新路租用了平民用地，建设了一个平民村，共修建了1000间茅屋[29]。

　　六、新中国成立后的住宅权

　　从中华人民共和国成立后一直到改革开放这一重大国策提出之前，我国在严格的计划经济体制下，一直实行廉租公房制度和福利性住房分配制度。在这一时期，我国虽然没有在法律中正式对住宅权做出规定，但从未停止对住宅权保障的探索。例如，自1949年以来，武汉市汉阳区每年都在住房建设上投入大量资金。到1959年，相继建成了工人居住区，办公楼，商务楼和职工宿舍楼。汉阳区的房屋数量从10,512栋或60.91万平方米增加到11,727栋或93.38万平方米，增长了53%。到了1966年，居民的住房条件得到了初步改善，汉阳地区棚屋占房屋总数的比例下降了17.15%[30]。之后，国家一直通过对原有房屋的改造和有计划地兴建新房屋，扩大宜居住房数量，保障人民住有所居。

　　改革开放后，我国的住房制度和住房保障措施有了进一步的调整和改革。1980年通过的《全国基本建设会议报告纲要》提出了在我国实行住房商品化政策。1982年，有关部门提出了为国家，单位和个人合理销售房屋的原则，即个人支付房屋价格的1/3，其余2/3由政府和单位补贴。1988年，我国的住房制度改革已进入总体方案设计和综合试点阶段。1991年，国务院决定改革公房低租金，逐步将公房实物收益分配制度转变为货币工资分配制度。

　　1994年，我国首次以政策形式明确住房保障体系建设的要求。在《关于深化城镇住房制度改革的决定》中指出，城镇住房制度进行改革，主要任务在于全面实行住房公积金制度，改革住房房租，销售公共住房，建设经济适用房，大力发展房地产交易和社会化住房维护管理市场[31]。同年，国务院房改领导小组明确，经济适用房制度和公积金制度，为住房保障的两个新制度。1998年7月，国务院经研究后针对我国住房现状，进一步推进住房改革，发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(下简称《通知》)。《通知》中明确提出，以住房分配货币化替代住房实物分配，进一步完善以经济适用房为主的多层城市住房供应体系。从《通知》发布年度的下半年开始，调整住房投资结构，完全停止住房实物分配，并根据家庭收入情况实行有针对性的住房供应政策，并为收入较低的家庭提供住房补贴[32]。1999年，住房和城乡建设部经会议讨论后颁布了《城镇廉租住房管理办法》，规定政府在通过行使其社会保障职能，为收入最低的家庭提供租金相对较低的普通住房。为了保证城镇最低收入家庭的基本住房需求，保持和谐稳定，2003年住房和城乡建设部又颁布实施了《城市最低收入家庭廉租住房管理办法》。2004年，我国在《城镇低收入家庭廉租住房管理办法》的基础上，修订并正式颁布实施了《城镇低收入家庭廉租住房管理办法》。我国建设事业“十五”计划中也重申了我国已经初步建立了符合中国国情和人民实际需求的中国特色住宅权保障体系，但是人们收入水平越高住房面积需要越强烈。因此，建立符合社会主义市场经济要求的新型住房制度，改善住房工业的现代化，增加居民的居住面积，提高人民的生活水平和环境质量仍旧是我们不断追寻的目标。总之，新中国成立后，尤其是改革开放30年来，中国的住房保障体系在没有进行持续改革和重大变革的情况下经历了一个演变的过程，取得了一定的成就。值得肯定的是，自2007年以来，中国的住房保障体系经过重新调整，正在形成更加符合中国国情，相对健全的住房保障体系。

　　结语

　　人对于住宅的需求是随着人类自身的发展而不断变化的，但无论如何改变，其核心对拥有自己的房屋和对房屋所能带来的最基本的生存属性的需要是一直贯穿于人类发展史中的。我国历史上针对住房的规定也体现着各个权力主体对这一问题的重视。从古代为贫苦患病之人、特权阶级提供住所，到近现代国家出台种种措施保障国民住房需要，国家致力于解决住宅问题的措施屡见不鲜。随着时代的进步，我国住房制度改革的全面推进，解决人民的住房问题对国家和政府提出了更高的要求———不仅要让居民能够居有所处，还要让居民的居住条件得到明显改善，更要让安全、健康、自由的居住理念深入人心。

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　　注释

　　1中华民国土地法(1930年版)第161条：“市内房屋应以所有房屋总数百分之二，为准备房屋。前项准备房屋，谓随时可供租赁之房屋。”第162条：“准备房屋额，继续六个月不及房屋总数百分之一时，应依左列规定，为房屋之救济。一、规定房屋标准租金。二、减免新建筑房屋之税款。三、建筑市民住宅。”

　　2在中国大陆称为廉租房，香港称为公共屋邨，澳门称为社会房屋，台湾称为公营住宅，新加坡和马来西亚则称为组屋等。

　　3张群.民国主债权保障的启示[J].政治与法律，2008(02):21.要求“(1)空地面积不得少于全部基地百分之三十;(2)结构应力求经济卫生以适应当地大多数住户之需要;(3)建筑材料应尽量采用当地或附近之国产材料;(4)外墙及主要分间墙应当使用防火材料构造;(5)应附有公共消防及防空设备。公营住宅通主要街道之道路及公用设备应同时完成之。其出租须依土地法第一百六十九条的规定办理。”