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智利阿连德政权垮台的粮食因素

时间：2023-08-05 20:20 所属分类：其他论文 点击次数：

　　摘要：阿连德上台以来，采取了带有社会主义倾向的改革措施，诸如开展土地改革、提高工人待遇、实施国有化政策，这种以消费革命为取向的改革更多着眼于政治选票和扩大统治基础的需要，尽管在其执政中后期开始强调增加粮食生产等生产革命，但由于路径依赖导致的一系列问题积重难返。另一方面，阿连德的改革触动了美国在智利的政治利益和经济利益，而且美国更不希望智利成为第二个古巴，在南美洲产生“多米诺骨牌”效应。为此，美国通过取消粮食援助、对智利实施铜矿禁运等在内的一系列制裁手段来加以惩罚并扶持智利国内的反对派，这种组合拳式的运用使得智利的粮食危机愈演愈烈。在国际粮价高涨、美国粮食制裁以及民众反对的国内外综合因素作用下，阿连德政权逐步陷入困境。

　　关键词：智利;阿连德;美国;粮食

　　阿连德政权的崩溃一般被认为是智利军方发动的政变和美国隐蔽行动的结果，而本文从阿连德的改革与美国对智利的制裁措施入手，试图从粮食议题的角度来重新看待阿连德政权的崩溃，重点分析粮食问题在智利阿连德政权垮台中的作用。本文着重指出，内因是决定性因素，外因通过内因起作用，阿连德政权的垮台主要是因为其错误的经济政策特别是农业和粮食政策以及过于冒进的土改政策所导致的，而作为外部因素的全球性粮食危机的爆发以及美国的粮食禁运和经济制裁则放大了阿连德政权错误经济政策的影响力，进而加速了阿连德政权的垮台。

　　一、国内粮食危机：阿连德政权垮台的重要内因

　　阿连德执政以来，进行了以实现土地的重新分配、增加农民的收入和社会福利为主要出发点的土地改革。尽管在阿连德上台的第一年，智利的土地改革进展较大，但从长远的角度来讲，阿连德的改革并没有一劳永逸地解决智利的国内问题，反而随着形势的发展，种种矛盾不断凸现出来：政府的土地改革严重损害了大地主的利益，遭到了他们的激烈反抗;[1]土地改革引发了农村的内战，大庄园主激烈抵抗阿连德政府的改革。[2]上述种种矛盾构成了日后阿连德政权难以为继的重要内因。

　　(一)智利粮食危机的出现

　　土地改革期间，阿连德政府进行了大规模土地征用。截止到1971年底，政府共征收了250万公顷的土地，这一数字超过了前任政府六年来土地改革数量的总和[3]，一些地区的土地所有权结构几乎在一夜之间就发生了变化。但是，生产关系的变革并未有效促进生产力的发展，土地改革并未有效提高智利的粮食产量。

　　阿连德的土地改革效仿了苏联的农业模式，即建立类似苏联式的国有农庄和集体农庄。但是，建立起来的集体农庄生产效率低下[4]，管理混乱，并未生产出足够多的粮食，许多地方还出现粮食减产的问题。许多农民将精力集中在他们的自留地上，将在合作社和集体农庄公有土地上的劳动减少到最低限度，其直接后果是合作社公共土地上的粮食产出急剧下降。[5]因此，仓促成立的合作社经营不善，不受欢迎，有的农民甚至集体请愿，拒绝集体耕种。阿连德指责他们保守，更加剧了对立情绪。

　　同时，阿连德的农业政策规定：占地80公顷以上的土地就会被征收。对于那些已经实行精耕细作的农场来说，这无疑会对生产造成消极影响。不幸的是，阿连德的征收措施毫无计划，其中不乏非法征收行为，除了大农场外，中小型农场也常常被没收。这种随意征收导致那些原本不该失去土地的人群产生了无法控制的骚动。这些人耕种了智利三分之二的土地，他们的不满对于农业生产的影响不可估量。[6]总之，这种过于冒进的土改举措造成了农村地区的阶层对立、社会动荡、农业投资急剧减少、生产率下降和粮食供应的紧缺。

　　土地改革并未出现预期设想的局面，在阿连德政府时期，智利的粮食产量不增反降。1971年，智利小麦产量是136万吨，到1972年只剩下70万吨[7]，1973年，智利的小麦产量进一步下降到55万吨。同时，为获得工人阶级的选票和支持，阿连德的施政是在不降低白领福利的情况下提高蓝领收入，包括提高最低工资标准、建设公共住房等举措，而这些福利政策导致政府赤字从占国内生产总值的3%上升到10%[8];同时，阿连德政府对工人阶级增发工资以获取支持，导致工人阶级对食品的需求量越来越多。相关统计显示，1970—1971年，智利工人对食品的需求量增加了13.7%。国内对粮食需求的不断增加和国内供给不足的矛盾日益突出[9]，直至严重短缺的出现。

　　(二)阿连德应对粮食危机的策略

　　为应对粮食危机及经济困难，阿连德政府不得不从对外和对内两方面采取对策。

　　1.对外：购买国际粮食

　　为扩大粮食进口渠道，智利开始寻求与其它国家合作。1972年，智利官员访问澳大利亚并签署购粮协议，该年澳大利亚向智利出售了60万吨小麦，使智利获得了澳大利亚小麦出口总额的7%，并成为澳大利亚第四大小麦客户。虽然小麦是澳大利亚出口到智利最多的商品，但智利从未达到澳大利亚出口总额的0.01%。[10]这表明智利对澳大利亚农产品的购买力有限。

　　阿连德也寻求苏联等社会主义国家的帮助。阿连德上台后，积极向苏联靠拢，避免陷入孤立，苏联也对阿连德政府积极给予支持，比如提供信贷⑧[4]，扩大与智利的贸易。但是，苏联的支持是有限度的：其一，这一时期美苏调整战略，寻求缓和，苏联不愿因支持阿连德而危及美苏缓和，因此在支持阿连德方面犹豫不决。[11]其二，智利地处偏远，在冷战对峙中其地缘政治的重要性远不及古巴，因此苏联在拉丁美洲的首要援助对象是古巴，援助智利只能居于次要地位。其三，苏联与智利在经济方面缺乏互补性。智利的主要出口产品是铜矿，而苏联的铜矿同样储量巨大，还有多余的铜可供出口。智利农业落后，粮食匮乏，而苏联的农业情况同样无法乐观，其粮食也大量依赖进口，难以大量供应智利。[12]

　　大规模粮食进口使得智利的外汇储备面临严峻挑战。数据显示，阿连德政府三年内，用于进口粮食花费的外汇增加了4倍。[13]在阿连德政府垮台的1973年，政府仅用于购买粮食的支出就占用了整个外汇储备的37%，而1970年这一份额仅为14%。[14]外汇短缺日益严重的同时，食品价格却因本国粮食生产的疲弱迅速上涨，通货膨胀率从1971年的22%猛增到1972年的78%[15]，经济陷入混乱。阿连德政府不得不展开国际借贷，背负了大量国际债务。在阿连德上台时，智利的人均外债在发展中国家排名第二。到1970年，智利的21亿美元外债中有60%是欠美国政府的⑥[15];到1972年底，智利欠美国政府的债务共计约8.87亿美元。债务问题成为阿连德政府经济领域面临的最大挑战之一。

　　2.对内：鼓励粮食生产

　　阿连德上台之初，为获得农民和工人的政治支持，采取了扩大社会福利的举措。例如，为了提高农民收入，1971—1972年间农村实际最低工资上涨了75%，同时设立非营利性农产品销售机构，银行以较低利率向农民提供信贷等。但随着智利粮食危机的出现，阿连德政府不得不强调“将蛋糕做大”，而非一开始急于“切蛋糕”。从1971年开始，阿连德政府在农业方面的基本目标是进行土地改革的同时保证粮食生产的顺利开展，这一目标随着智利国际收支赤字的增加和消费品短缺的紧迫性而越来越重要。1971年3月，人民团结阵线政府开始呼吁重视粮食生产，5月，将增加粮食生产作为政府农业政策的首要目标。对粮食生产的强调折射了阿连德政府社会福利的扩张。最重要的是大规模的收入再分配有利于穷人阶层，这导致他们以前无法负担的粮食消费需求急剧增加。

　　为了扩大粮食生产，阿连德政府一方面在政治宣传和教育运动中不断强调粮食生产的重要性，提议通过物质奖励、与收成挂钩的信贷、发展支农工业来提高粮食产量，以节省外汇和打击黑市[16];另一方面在增加信贷和扩大耕作面积方面做出努力。阿连德政府将实际农业信贷增加了57%，农产品价格的涨幅超过了农业投入的成本。这些对农业生产者的激励措施主要是为了赢得中等规模农民的合作。中农拥有智利三分之一的灌溉土地，在智利的农业生产中占有举足轻重的地位。同时，政府也向中农承诺，即使他们的地产被没收，他们的收成也归自己所有。

　　在采取一系列措施后，农业生产略有增长。但是，国内的粮食消费需求和消费量也在不断增加，这是政府的收入再分配和充分就业带来的结果，粮食供给和需求的差额依然难以弥合。此外，高度的工业保护政策将工业品价格抬升至远高于农产品的高度，国内的贸易条件阻碍了增产农业的投资落实，购买一吨化肥所需出售的小麦越多，人们所能买到的化肥就越少。阿连德执政后粮食价格被刻意压得很低，最初他曾尝试平抑工业品的价格，但是货币发行量泛滥使得他的设想落空，农产品与工业品的贸易条件进一步恶化。[17]

　　3.结果

　　在阿连德执政后期，智利经济处于停滞状态，生产下降，基本生活用品稀缺，国内的通货膨胀加剧，物价飞涨，迅速吞噬了政府给工人增加的工资福利，实际工资不增反降，而且外汇储备消耗殆尽，仅有的外汇也用于购买粮食和消费品，而非用于购买机械和生产设备。与此同时，黑市交易盛行[18]，严重搅乱了国家的正常经济秩序[19]，使得基本的生活用品极其短缺。[20]阿连德任内，智利所负债务由26亿美元猛增到34亿美元[21]，民众的生活成本不断上涨，财政赤字不断扩大，这些都损害了阿连德在民众中的公信力和支持率。

　　在各方面压力下，智利社会主义道路最终以失败告终。各种基本生产生活用品极为短缺，反对派控制的黑市又囤积居奇，民众怨声载道。1971年底，妇女开始举行空锅游行，抗议食品短缺。[22]1972年10月由美国中情局资助的智利卡车司机的罢工导致公路运输和物流系统陷入瘫痪[23]，阻碍了种子和化肥的分配，使得农民无法得到种子和化肥，也使农民的收成无法运往市场销售。与此同时，黑市的发展削弱了政府的经济政策。[24]1972年底，阿连德政府面临严重的经济萧条和政治混乱。[25]1973年，智利的粮食部门处于绝望的边缘。[26]农业生产大幅减产，工人工资的增长跟不上物价上涨的速度，生活日益艰难，越来越多的工人逐渐倒向阿连德政府的对立面;右翼党派则趁机发难，要求阿连德下台。军队内部的右翼势力也极力夸大国内经济的困难局面，为发动政变大造舆论声势。此时阿连德政权已经陷入风雨飘摇的境地。

　　二、美国干涉：阿连德政权垮台的重要外因

　　值得注意的是，对阿连德政权的不断施压甚至制裁，是美国对阿连德政权上台的一种战略性反应，并成为促使阿连德政权垮台的重要外因。特别是美国对粮食武器的运用，成为摧垮阿连德政权的关键举措。

　　(一)美国干涉阿连德政权的原因

　　阿连德政府在经济领域开展的带有浓厚经济民族主义色彩的跨国公司产业国有化改革深度触及了美国在智利的利益，而阿连德的执政纲领与改革措施中浓厚的左翼色彩更是在不断刺激处于冷战高峰期的美国敏感的神经。美国在智利拥有10亿美元以上的投资，其中最重要的有安纳康达铜公司、肯内科特铜公司、国际电话电报公司等等。阿连德政府在工商业领域的改革，尤其是对铜矿等实行的国有化，严重损害了美国的投资利益[27]，这令当地美国企业对于阿连德的改革纲领惴惴不安。美国总统国家安全顾问基辛格担心，阿连德当选总统后，智利会“建立马克思主义者的专政”，并向周边国家输出共产主义，将本已脆弱的美国领导的美洲国家体系搞得七零八落。[28]如果智利把美国在智利的产业收归国有而不进行赔偿，就会树立一个危险的先例。③[28]实际上，早在1964年智利总统大选时，中央情报局花费了400万美元帮助爱德华多·弗雷·蒙塔尔瓦阻止阿连德当选。拉丁美洲作为美国的“后院”，美国显然不希望“后院起火”，出现第二个古巴。[29]当阿连德当选并执政后，美国政府采取了强硬的制裁措施。美国政府宣称应采取坚决的行动来震慑相关国家，并向世界表明通过切断对外援助和经济优惠来惩罚损害美国利益的国家。[30]尼克松总统对阿连德政府的态度很明确，他说：“即使是一颗螺母、一个螺栓也不许运到智利去。我们必须使它的经济变得一团糟。”[31]

　　(二)美国干涉阿连德政权的主要举措

　　为了达到打压阿连德政权的目的，美国采取了各种措施。而此时智利国内的粮食问题，无疑为美国的“粮食武器”提供了重要机会。

　　事实上，早在阿连德上台之前，智利国内的粮食产量就严重不足，进口大量的小麦(每年38万—60万吨)，以满足国内25%—30%左右的消费。这些进口产品一部分来自于澳大利亚、阿根廷或乌拉圭，大部分来自美国。美国对智利的粮食援助主要依据的是PL480法案(PublicLaw480)。该法案主要包含三项内容：第一项是提供优惠贷款给友好国家，友好国家可以通过本国货币来支付，这是一种有偿的援助方式;第二项是饥荒救济和人道主义援助，这是一种无偿的援助方式;第三项是易货交易，即通过粮食换取美国所需的战略原材料。在这三项内容中，第一项是最主要的内容。美国援助的粮食为智利儿童提供了在校午餐，并且25%的智利人免费享用美国捐赠的粮食。此外，美国为智利提供农业贷款，包括对智利农业发展的投资，建设智利农村的水利灌溉设施和公用事业，以及开展技术培训，从而推动智利农业改革的顺利实施。[32]可见，智利粮食供给结构过度依靠美国援助。

　　阿连德上台之后，美国政府立即停止了对智利的绝大部分粮食援助，这使智利的粮食困难雪上加霜。美国财政部长曾建议尼克松总统切断对智利的双边和多边资金援助，迫使智利赔偿美国的损失或阻止其进一步的国有化措施。⑧[30]随后，美国财政部在给尼克松总统的备忘录中写道：“如果美国的利益受损，可以采取停止粮食援助、停止贷款等方式来惩罚智利等相关国家，直到他们进行有效的赔偿。”⑨[30]美国政府考虑通过政治、经济、外交等方式来搅乱阿连德政权，削弱其执政能力，并联合其它国家来孤立智利。为最大限度孤立阿连德政权，美国采取了区别对待、打拉结合的方式。依据PL480法案，美国粮食援助的绝大部分通过优惠贷款和本币结算的方式来进行，一小部分借助饥荒救济和人道主义援助的方式来开展。在阿连德执政后，优惠贷款和资金援助的途径被切断，使得智利获得绝大部分外部粮源的希望破灭，但美国仍通过饥荒援助和人道主义的小规模方式在智利开展粮食援助。美国国会参议院后来的调查结果显示，PL480法案下美国对智利人道主义救济的粮食援助规模在1970年是720万美元，1971年是630万美元，1972年是590万美元，1973年为250万美元。[33]尽管这种方式的援助规模呈逐年减少的趋势，但它反映了美国政府的一种战略安排。1971年10月8日，美国政府宣称对相关国家停止经济援助，但仍可以通过人道主义救济的方式来施加影响[34]，“总统在适当的形势下，可以采取灵活措施，同意继续开展人道主义救济”。③[34]在对智利大规模的粮食援助停止后，作为美国在智利的象征，美国仍需要通过其它方式来展现其软实力和影响力，小规模的人道主义救济可以吸引智利民众反对阿连德政府，美国可以调动其粮食资源拉拢智利民众支持美国，打压阿连德。这种区别对待、“一打一拉”相结合的方式体现了美国政府一种深思熟虑的战略考虑，即不仅在国际上尽最大努力孤立阿连德政府，而且在智利国内也要尽可能孤立该政府，削弱其执政基础。

　　同时，美国对智利采取了打压铜矿价格和实行铜矿禁运的做法。[35]“铜是智利人的工资”——阿连德曾如是强调铜矿的重要性。智利出口贸易的目的地是多元化的，但其出口商品却是单一的，1960年代末，铜和有关矿物占智利出口收入的87%，智利高度依赖铜出口带来的外汇以购买食品、工业品与原料。[36]在对来自智利铜开展禁运的同时，美国也通过抛售国家战略储备铜的方式压低国际铜价。美国还对欧洲市场开展干预，使智利的铜矿难以打开欧洲市场。美国对智利铜矿出口的打击重创了智利经济命脉，使得智利外汇储备急剧减少。智利面临外汇收入下降造成进口食品和原料短缺。进口食品的短缺固然为农业部门的扩张提供了原动力，但智利弱小的农业部门在短期内无法取代大量的粮食进口，也无法提供替代产品。

　　美国逐步停止了对智利的经济援助。[37]美国政府担心拉丁美洲另一次社会主义成功的影响，在阿连德当选后撤回其支持。[38]1971年10月，国务卿罗杰斯威胁要切断对智利的经济援助。1972年1月19日，尼克松总统在题为“对发展中国家的经济援助和投资安全”的政策声明中警告道，像智利那样没收了美国投资而没有支付赔偿的国家，美国将采取两方面措施：一、不提供新的、双边的经济援助;二、在多国开发银行考虑对该国提供贷款时，美国将不予支持。⑧[34]1972年3月，美国国会在审议一项向多国开发银行提供资金的法案时，授权美国总统命令在多国开发银行里供职的美国代表投票反对向那些将美国人的财产收归国有而未支付赔偿的国家提供贷款。[39]在美国政府政策影响下，来自美国的官方资本净额大幅下降，商业贷款人和私人银行也在几个月之内取消了2.2亿美元的短期信贷。[40]美洲开发银行自1971年7月起，世界银行自1971年10月起都停止了对智利的新贷款。[41]

　　美国政府还号召拉丁美洲国家一起来反对阿连德政府，同时向智利周边的两个大国——巴西和阿根廷——施加压力，让他们跟从美国一起来孤立智利。[42]在此情况下，智利不可能得到来自巴西和阿根廷的经济援助，特别是粮食援助。

　　在美国人看来，通过经济封锁来瓦解智利经济，促使智利人反对阿连德政府的方法是把智利变成一个经济和政治混乱的国家。[43]基辛格在回忆录中不遗余力地指出，美国的秘密干预与阿连德政府在经济上的惨败几乎没有关系：美国不是事件的关键决定因素，正是阿连德施政的失败导致智利经济和政治体系的崩溃。[44]基辛格指出，摧毁智利经济的不是外部因素，而是智利缺乏信誉和阿连德经济管理不善的结果。基辛格无疑在为自己和美国政府开脱责任。因为来自外部的美国的干涉使智利国内的粮食危机进一步加剧。阿连德总统就职典礼结束后，美国政府迅速切断了对智利的多边和双边援助，并迫使世界银行、美洲开发银行和其它银行减少或终止对智利的贷款。[45]在基辛格为美国国家安全委员会(National Security Council，NSC)准备的一份备忘录中，他明确指出，美国对阿连德新政府的政策是减少美国现有的援助和投资。[46]

　　除经济制裁之外，美国政府懂得要摧毁阿连德政府，必要的时候要依靠武力。尼克松总统曾指示中情局在对阿连德的斗争中，要尽快争取到智利军方的支持。二战后，美国为智利军方提供了大量的援助，包括训练军官和提供军事资金等。即使在阿连德上台之后，美国对智利终止了经济援助，但对智利军方的援助不减反增。[47]历史因素形成的美国与智利军方的关系，加上美国长期对智利的援助，使智利军方成为美国颠覆阿连德政府的杀手锏。

　　三、阿连德政权的垮台及后续

　　当阿连德于1970年11月上任时，大多数决定需要国会批准，军方对总统保持了很大的自主权。这些体制因素使得智利的政治局势非常脆弱，而经济形势的恶化为军方发动政变提供了机会。早在1973年9月政变之前，军方就准备介入。[48]1973年9月11日，以皮诺切特为首的智利军方成功地发动政变，推翻了阿连德领导的人民团结阵线政府。⑩[47]阿连德在抗击反叛部队的过程中牺牲。[49]虽然事后皮诺切特为首的军政府拒绝承认美国对此次政变进行了资助或其它参与，但政变前及政变时美国的行动能够证明美国间接支持了这场军事政变。[50]

　　皮诺切特是智利军方亲美的代表，他曾在智利多所军事学校学习，之后出任智利驻美国大使馆武官，接触到美国政界、军界一些重要人物。他曾多次赴美国接受反游击战的训练，得到美国军方的赏识。1973年8月，皮诺切特出任陆军总司令[51]，获得上将军衔，掌握了调动军队的大权。这样一位军中强人自然会得到美国政府的青睐。[52]

　　阿连德政府被推翻以后，以皮诺切特为首的军政府接管了智利的政权。作为亲美的代表，皮诺切特军政府得到美国的扶持，美国帮助皮诺切特稳定形势，建立长期的统治，以更好地保障美国在智利及南美的利益。

　　正如上文所论，美国在阿连德执政时期，基本终止了对智利的绝大部分粮食援助。1973年中期，在阿连德政权即将被颠覆的前夕，智利向美国正式提出了购买小麦的要求⑤[49]，此时，智利的外汇储备已经耗尽，粮食极度短缺，但美国政府基于政治原因拒绝了阿连德政府的请求。[53]然而，皮诺切特军政府上台之后，面临的首要问题还是粮食供应和吃饭问题，因为解决了肚子问题才能安抚民众的恐慌，进而稳定社会秩序。美国开始重启对智利的经济援助，智利获得了大量的贷款资金，以及近半数美国面向拉美地区的粮食援助。[54]智利发生军事政变的当天，一些运送小麦来援助阿连德政府的苏联和东欧国家的船只奉命返航，美国政府随后立即宣布向智利提供2400万美元信贷，以购买小麦，从而替补苏联小麦。[55]在一份发给国务卿的备忘录中，美国官员报告了尼克松总统刚刚授权向皮诺切特政府提供新的粮食援助计划，即负责美国粮食援助的农业部所属商品信贷公司(CommodityCreditCorporation，CCC)向智利提供贷款的粮食援助计划。[56]1973年11月，美国政府又向智利提供2800万美元信贷，用于购买玉米。[57]

　　在1974—1976年军政府时期，美国“粮食换和平”计划在智利的援助达到了1.07亿美元[58]，是弗雷政府时期援助的四倍之多。与阿连德政府时期相比，则更能凸显出美国的粮食援助具有选择性，即从自身利益出发，通过粮食援助与否或多寡，达到一定的政治目的。在美国颠覆阿连德政府的过程中，美国通过停止粮食援助达到遏制智利经济、逼迫阿连德下台的目的，又通过大量的粮食援助协助军政府，这正是粮食援助在国际战略竞争中，尤其是发达国家针对发展中国家运用和生效的一种体现。

　　四、评价与启示

　　阿连德上台后，出于广泛动员民众的政治需要，支持农民的激进土改举措，提高工人的工资，完成了收入再分配，并实行扩张性的财政政策，这此戏剧性地增加了社会需求以及工人消费热情的高涨[59]，但是智利的农业规模与生产能力非常有限，无法生产出足够多的食物来满足工人们的消费欲望。[60]阿连德没有采取有效的措施增加生产来满足这些需求，取而代之的是，阿连德政府不得不动用宝贵的外汇购买粮食，来迎合工人的需要。这种寅吃卯粮的政策无法长期持续。同时，他增加了货币发行量，结果是财政赤字不断增加，通货膨胀和物价飞涨破坏了已经实行的收入再分配，降低了真实的工资水平。[61]与社会福利项目相关的政治收益被对价格上涨和粮食短缺的不满所抵消，这恰恰是美国施加经济压力的意图所在。在没有增加进口也没有多余的生产力扩张的情况下，智利必须进行艰难的政治选择。

　　美国政府希望阿连德无法满足足够多的人来维持政权合法性，而普遍对经济表现的不满将破坏政权的稳定。毕竟如果不能填饱肚子，人们就不会支持社会主义革命。[62]为此，古巴领导人菲德尔·卡斯特罗曾指出，社会主义革命是一场生产的革命，而阿连德的政策是一场消费革命。在阿连德执政的第一年，阿连德政府赢得了消费战役的胜利，但由于不重视生产革命，导致不断恶化的商品短缺，最终输掉了整场战争。[63]

　　作为人民团结阵线领袖上台的阿连德，希望终结美国在智利的利益垄断和国内大地主的土地垄断，改善工人和农民的生活。外交上积极和苏联及东欧国家改善关系，同中国建交。[64]但阿连德的改革触动了美国在智利的投资集团的利益，并且在冷战的背景下，带有社会主义倾向的阿连德上台执政更是让美国感觉如芒刺在背。[65]所以，在干涉选举失败、无法阻止阿连德当选的情况下[66]，通过粮食手段在内的一系列经济手段让阿连德下台便是美国政府的主要任务。

　　为此，美国实行对智利的铜矿禁运和终止国际援助，使阿连德政府丧失大量的经济来源。对智利的粮食禁运加剧了智利国内粮食危机，导致政府动用大量外汇，增加财政困难，从而阻挠了智利的经济改革，动摇了阿连德执政的基础。[67]不可否认，终止粮食援助是美国将粮食作为一种战略武器的灵活运用，使智利的粮食供给雪上加霜，导致智利黑市横行，民生长期得不到改善，阿连德政府的支持率逐渐降低。从国际市场进口高价的粮食，导致智利不得不动用大量外汇储备，并背负大量国际债务[68]，使改革难以继续下去。

　　毫无疑问，美国在推翻阿连德政权方面采用的是组合拳战略。美国精心策划的一系列封锁计划在使智利经济瘫痪方面发挥了关键作用。美国的活动是一项长期而复杂的行动，美国经济制裁和粮食禁运的有效性取决于智利粮食对美国的依赖程度、国内对社会主义革命的反应以及苏联介入下大量援助的可能性。如果缺乏具有竞争力的国际铜价和获得外国资本的机会，智利就没有足够的资金来追求中产阶级的社会主义。[69]鉴于铜价下跌，以及苏联不愿积极支持阿连德政权，美国资本的撤出加剧了智利的经济混乱。在外汇资金短缺的情况下，依赖外部资本特别是美国资本和智利国内改革的失败，使得美国的经济制裁和粮食禁运达到了目的。

　　粮食武器的运用具有相应的历史背景。战后发展中国家一般来说粮食生产水平都比较低，国内粮食供求关系较为紧张，都不同程度地存在粮食供应短缺问题，而在国际市场购买粮食又面临外汇匮乏的窘境。因此，粮食援助通常能够有效解决这些国家粮食短缺的问题，一旦粮食生产大国如美国停止供应粮食援助，这些国家将很快陷入断粮断炊的困境，而有能力提供大规模粮食援助的国家又有限，所以这些发展中国家形成了对美国的粮食依赖。多重不平衡问题使得存在粮食匮乏问题的第三世界国家时刻面临着饥饿的威胁，无疑这会成为这些国家的政府最为关心的事情，也给这些国家执行任何积极外交政策带来无法克服的难题。这是美国能够实施粮食外交的前提条件。

　　美国向第三世界国家提供的粮食援助，不论是美国表面说的人道主义，还是用于受援国经济发展的目的，归根到底都是为美国冷战战略服务的，其实质不过是美国实现自身利益的工具。同美国外交运用的其它经济手段一样，最穷以及粮食最匮乏等经济条件并非是美国选择援助对象的标准，只有那些符合美国经济利益和外交利益的国家才能得到其“垂青”。“粮食援助就这样使美国把粮食分配给像智利那样的国家，以换取各方面的利益。但这些国家始终是处在美国外交圈上的。美国援助的粮食，和其它一切对外援助一样，只是因为受援国弱、穷或缺少外汇到国际市场上去买粮，才能成为一种有效的武器。”[70]对美国的精英阶层而言，他们最关心的是阿连德政府改革措施所带来的经济和意识形态的影响，而非智利民主传统的保存。[71]尽管阿连德是一位民选的总统，但阿连德政权的存在和其施政措施损害了美国的国家利益，美国通过粮食禁运欲除之而后快，尽管接任的皮诺切特政府在国内实行严厉的军事独裁，迫害异己[72]，但他有效维护了美国在智利的利益，美国便通过大规模的粮食援助加以扶持。粮食作为美国外交的有效“武器”，其工具理性的作用可见一斑。

　　民以食为天，粮食作为维持基本生活的必需品，在国际政治中发挥着重要作用。对于粮食武器的威力最有说服力的感觉来自于阿连德时期的智利农业部长贾克斯·孔高尔。他从深切体会中发出了一句令世界警醒的话：谁控制了粮食出口，谁就控制了世界。[73]这是对美国粮食政策最好的诠释。因此，将饭碗紧握在自己的手中，保证国内粮食产量，使粮食稳定和提高自给，实现粮食进口多元化，防止进口来源的单一化和过度依赖化，这些都是为政者要考虑的首要问题。基于此，本文得出几点启示：

　　(一)从理论上来讲，所有的国家不论是大国还是小国，都应该实现本国粮食的自给自足。粮食作为人类生存必需品的基本属性决定了粮食是一种战略物资，是每个国家都不得不高度重视的战略资源。但在现实中，基于国情的差异，许多国家无法实现自给自足，因此，粮食的战略属性决定了在国际关系中不对称相互依赖的产生。在现实中，小国基于资源禀赋和国力有限等原因的制约，在多数情况下只能依附于大国的主导。如果基础的粮食资源依赖于别国，则这种不平等的主导地位会更为突出。

　　(二)美国粮食武器的运用有其适用的条件。在很长时间内，全球粮食霸权在很大程度上控制在美国手中，这为其使用粮食武器提供了有利的条件。从历史上看，美国对其它大国的粮食制裁很少有成功的案例，因为大国拥有丰富的资源禀赋和强大的综合国力，有能力抵御来自外部的粮食冲击。但是小国却缺乏这样的能力，美国粮食武器的威力更容易在这些小国身上发挥作用，比如，美国对智利阿连德政权的粮食禁运、美国对匈牙利库恩·贝拉政权的粮食制裁。尽管美国的粮食武器很难在大国身上发挥作用，这也不应该成为大国不重视本国粮食安全的理由，因为粮食在国际关系的权力争夺中扮演着基础性和根本性权力的角色，发挥着重要作用。同时，内因起决定作用，外因通过内因发挥作用，小国的命运更易受到美国粮食武器的影响，归根结底，是因为小国的国内政策存在一些问题，这些问题被外部的不可控的美国因素所放大，成为压垮骆驼的最后稻草。所以无论是小国，还是大国，都应该重视本国内部的粮食生产，制定适合本国国情的粮食及农业政策。

　　(三)从智利阿连德政权到阿根廷的庇隆政权，再到委内瑞拉的查韦斯政权，拉美左派基于政治选举和选票的考虑，迎合中产阶级选民的需要，片面强调大众消费的重要性，采取国有化等民族主义倾向的措施来取悦选民。他们急于切蛋糕，而不是想着如何做大蛋糕。这种寅吃卯粮的做法注定不可持续。阿连德认为这种一本万利的举措会赢得选民的支持。[74]但从智利的粮食危机到阿根廷的“中等收入陷阱”，再到委内瑞拉的粮食危机，可知这是政策短视带来的后果。基于此，社会主义国家应该借鉴相关的经验教训，大力发展生产力，着眼于民生问题，解决民众的温饱，不断提高人们的物质生活水平，不断做大蛋糕，这是执政者取信于民的不二法门。

　　当前，在新冠肺炎疫情的影响下，许多粮食生产国出于自身粮食安全的考虑，纷纷禁止本国粮食出口。全球性粮食危机面临再次爆发的可能性。对此我们应该未雨绸缪，吸取智利阿连德的教训，立足自身解决本国的粮食问题，尽可能降低和减少外部市场对本国市场的冲击，从而实现“手中有粮、心中不慌”的夙愿。

　　注释：

　　[1]James D.Cockcroft,Salvador Allende Reader:Chile’s Voice of Democracy,New York:Ocean Press,2000,p.70.

　　[2]Joan E.Garces,Chile’s Road to Socialism,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1973,pp.151-152.

　　[3]ODEPLAN,Informe Economico Anual 1971,Santiago,1972,pp.31-32.

　　[4]William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.174;p.184.

　　[5]Peter Winn,Cristobal Kay,“Agrarian Reform and Rural Revolution in Allende’s Chile”,Journal of Latin American Studies,Vol.6,No.1,1974,p.158.

　　[6]Paul N.Rosenstein-Rodan,“Why Allende Failed”,Challenge,Vol.17,No.2,1974,p.11.

　　[7]Robert J.Alexander,The Tragedy of Chile,Westport,Conn.:Greenwood Press,1978,p.171.

　　[8]S.Sideri,Chile 1970-1973:Economic Development and Its International Setting,The Hague:Martinus Nijhoff,1979,p.34.

　　[9]U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger With Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.

　　[10]Australian Bureau of Statistics(ABS),Australian Exports,Country by Commodity,ABS 5414,Canberra:ABS,1973-1974;Ann Jones,No Truck with the Chilean Junta!Canberra:ANU Press,2014,p.235.

　　[11]United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations With Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.48;Ann Helwege,Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.222;William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.184.

　　[12]Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.158.

　　[13]Nathaniel Davis,The Last Two Years of Salvador Allende,Ithaca:Cornell University Press,1985,p.122.

　　[14]贺喜:《智利现代化道路研究》,世界图书出版公司2014年版,第144页。

　　[15]Ann Helwege,“Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure”,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.220;p.218.

　　[16]Peter Winn,Cristobal Kay,“Agrarian Reform and Rural Revolution in Allende’s Chile”,Journal of Latin American Studies,Vol.6,No.1,1974,p.159.

　　[17]Paul N.Rosenstein-Rodan,“Why Allende Failed”,Challenge,Vol.17,No.2,1974,p.11.

　　[18]统计数据显示,1972年3月,智利官方市场上90埃斯库多可以换回1美元,而黑市上需要600埃斯库多才能得到1美元。

　　[19]Paul E.Sigmund,The Overthrow of Allende and the Politics of Chile,1964-1976,Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1977,p.211.

　　[20]Philip O’ Brien,Allende’s Chile,New York:Praeger Publishers,1976,p.65.

　　[21]Paul E.Sigmund,“The ‘Invisible Blockade’ and the Overthrow of Allende”,Foreign Affairs,Vol.52,No.2,1974,p.337.

　　[22]Lubna Z.Qureshi,Nixon,Kissinger,and Allende,Lanham,MD:Lexington Books,2009,p.119;Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.139.

　　[23]Henry Kissinger,Years of Upheaval,Boston:Little,Brown and Company,1982,p.395;Lubna Z.Qureshi,Nixon,Kissinger,and Allende,Lanham,MD:Lexington Books,2009,p.119.

　　[24]Peter Winn,Cristobal Kay,“Agrarian Reform and Rural Revolution in Allende’s Chile”,Journal of Latin American Studies,Vol.6,No.1,1974,p.159.

　　[25]Foreign Relations of the United States(FRUS),1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.386.

　　[26]Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.159.

　　[27]The White House,In A Memorandum to President Richard M.Nixon,National Security Adviser Henry Kissinger Explains Secretary of the Treasury John Connally’s Reasons For Recommending that A Presidential Envoy Be Sent to Chile,24 Aug.1971,CK2349604355,DDRS.

　　[28]William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.162.

　　[29]Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.4.

　　[30]FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.409;p.396;pp.402-403.

　　[31]United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.33;L.S.Stavrianos,Global Rift:The Third World Comes of Age,New York:William Morrow,1981,p.474.

　　[32]U.S.Department of State,U.S.Ambassador Ralph Dungan Summarizes His Conversation with Chilean Land Reform Agency Head Rafael Moreno Regarding A Loan Request to Assist Chile’s Agrarian Reform Program,27 Apr.1967,CK2349540552,DDRS.

　　[33]United States Senate,94th Congress,1st Session,Covert Action in Chile 1963-1973,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.34.

　　[34]FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.440;pp.403-436;p.398.

　　[35]U.S.National Security Council,Policy Towards Chile,November 9,1970,ProQuest文档ID:1679082924,DNSA.

　　[36]United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.32.

　　[37]U.S.National Security Council,Chile[Includes Attachments Entitled “Options For the U.S.in the Event of Expropriation of U.S.Business Interests by Chile”,“Guidance to the Export-Import Bank Concerning New Credits or Guaranties For Exports to Chile”,“Feasible Reductions,Delays,or Terminations of AID Commitments to Chile”,“NASA Station in Chile”,“IDB Lending to Chile”,and “Ship Loan Extension”],December 19,1970,ProQuest文档ID:1679052176,DNSA.

　　[38]U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.

　　[39]William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.174;Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.157.

　　[40]S.Sideri,Chile 1970-1973:Economic Development and Its International Setting,The Hague:Martinus Nijhoff,1979,p.115.

　　[41]United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.33.

　　[42]U.S.National Security Council,Policy Towards Chile,November 9,1970,ProQuest文档ID:1679082924,DNSA;National Security Council,National Security Decision Memorandum 93:Policy Towards Chile,November 9,1970,https://fas.org/irp/offdocs/nsdm-nixon/nsdm-93.pdf.

　　[43]U.S.National Security Council,Policy Towards Chile,November 9,1970,ProQuest文档ID:1679082924,DNSA.

　　[44]Henry Kissinger,Years of Upheaval,London:Weidenfeld&Nicolson Ltd.,1982,p.405.

　　[45]Paul E.Sigmund,“The ‘Invisible Blockade’ and the Overthrow of Allende”,Foreign Affairs,Vol.52,No.2,1974,pp.325-326;Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.157.

　　[46]U.S.National Security Council,National Security Decision Memorandum 93,Policy Towards Chile,November 9,1970,p.2.

　　[47]William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.183;p.181.

　　[48]Ann Helwege,“Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure”,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.218.

　　[49]Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.160.

　　[50]Allende’s Leftist Regime,http://www.docin.com/p-1895971904.html.

　　[51]U.S.Defense Intelligence Agency,General of the Army Augusto Pinochet Ugarte,March 1974,ProQuest文档ID:1679042639,DNSA.

　　[52]金重远:《谁是皮诺切特的黑后台——兼评美国式“民主”的虚伪性》,《探索与争鸣》2007年第12期,第64页。

　　[53]Jack Shepherd,“Ethiopia:The Use of Food As An Instrument of U.S.Foreign Policy”,A Journal of Opinion,Vol.14,1985,p.4.

　　[54]Jaechun Kim,“Democratic Peace and Covert War:A Case Study of the U.S.Covert War in Chile”,Journal of International and Area Studies,Vol.12,No.1,2005,p.43.

　　[55]Dan Morgan,Merchants of Grain,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1980,p.341.

　　[56]Department of State,Chilean Executions,November 16,1973.

　　[57]Dan Morgan,Merchants of Grain,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1980,p.341.

　　[58]L.S.Stavrianos,Global Rift:The Third World Comes of Age,New York:William Morrow,1981,p.475.

　　[59]U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.

　　[60]Victor Clark,Salvador Allende:Revolutionary Democrat,London:Pluto Press,2013,p.103.

　　[61]Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.210.

　　[62]Ann Helwege,“Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure”,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.231.

　　[63]Paul N.Rosenstein-Rodan,“Why Allende Failed”,Challenge,Vol.17,No.2,1974,p.10.

　　[64]U.S.National Security Council,U.S.Options Regarding Allende Government,3 Nov.1970,CK2349261313,DDRS;Allende’s Leftist Regime,http://www.docin.com/p-1895971904.html.

　　[65]U.S.National Security Council,U.S.Options Regarding Allende Government,3 Nov.1970,CK23492613 13,DDRS.

　　[66]U.S.Central Intelligence Agency,CIA Reports that on 9/15/70 President Nixon Decides An Allende Regime Was not Acceptable to the U.S.,15 July 1975,CK2349259197,DDRS.

　　[67]Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,pp.158-159.

　　[68]Paul E.Sigmund,“The ‘Invisible Blockade’ and the Overthrow of Allende”,Foreign Affairs,Vol.52,No.2,1974,pp.336-337.

　　[69]U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.

　　[70]Dan Morgan,Merchants of Grain,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1980,p.342.

　　[71]Jaechun Kim,“Democratic Peace and Covert War:A Case Study of the U.S.Covert War in Chile”,Journal of International and Area Studies,Vol.12,No.1,2005,p.39.

　　[72]U.S.Central Intelligence Agency,Intelligence Memorandum Entitled:“Latin America Weekly Review”.This Document Assesses Human Rights Developments in Chile,Argentina,and Paraguay,1 Dec.1977,CK2349566405,DDRS.

　　[73][美]丹·摩根著、张存节译:《粮食巨人》,农业出版社1983年版,第157页。

　　[74]FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.400.