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PPP模式下特色小镇项目分析

时间：2022-06-06 09:56 所属分类：经济论文 点击次数：

　　摘要：当前PPP模式已经应用到诸多地区的特色小镇建设体系中，在推动特色小镇建设快速发展的同时也带来一些风险因素。各地政府部门应当积极采取措施完善风险管理体系并推动特色小镇建设起到应有作用。本文梳理了PPP模式下特色小镇项目的风险因素，提出PPP模式下特色小镇风险管理存在的问题并给出对策建议。

　　关键词：PPP模式;特色小镇;风险因素

　　引言：

　　特色小镇是当前各地优化产业结构、推动产业发展的重要举措，在结合PPP模式建设特色小镇并取得成果的同时，通过强化风险管理意识并优化管理体系加强对风险影响因素的控制能力。

　　一、PPP模式以及特色小镇项目建设概述

　　(一)PPP模式

　　PPP模式本质为一种融资模式，在PPP模式中由政府、企业共同投资并建设服务于城市公共服务类的项目，且投资双方在建设项目行为中达成长期合作的互惠互利关系;项目建设的风险由双方共同承担，项目权益效益由双方共享。根据PPP模式的构想，双方通过共同投资参与项目建设，达到降低政府财政负担、降低社会投资风险的目的。双方在达成合作关系前通过签订合同明确各自在项目建设中所需承担的社会责任，以及通过项目经营获取的收益;且这种合作关系强调双方的合作共赢，例如政府在PPP模式的项目建设体系中可以适当放权并由企业经营，企业在经营过程中根据自身在激烈的市场竞争中所积累的经验合理制定经营方案，进而达到最大化的市场经营效果。当前这种融资模式已经应用到诸多地区的公共项目建设体系中，其中以特色小镇项目建设为典型。特色小镇是一种全新的、区域内生产生活要素聚集的模式，与当前我国优化能源供给机制、推行供给侧改革的整体方针政策密切相关。

　　(二)PPP模式在特色小镇项目建设的应用

　　我国首批特色小镇于2016年下半年获批，此后特色小镇的规模不断扩大并吸引全社会的大力投资。建设特色小镇也成为当前城镇建设体系的重要环节，在国家出台建设特色小镇整体方案的基础上规定特色小镇建设的相关要求，通过高质量的特色小镇建设推动新经济形势下我国产业结构的转型升级。近年来我国出台各种政策鼓励政府与社会企业共同投资参与特色小镇建设，进而满足特色小镇建设在资金方面的需求，在保证特色小镇顺利落地实施的基础上为社会服务业发展贡献力量。2015年我國首次颁布鼓励PPP模式参与到特色小镇项目建设的法律法规;近年来我国深入贯彻乡村振兴政策，并将建设特色小镇作为振兴农村经济的重要手段;各级政府应当明确建立特色小镇的时代意义，通过贯彻党中央的相关政策落实特色小镇的建设任务;同时政府部门应当因势利导，在落实各类方针政策内在精神的同时积极引导社会力量与社会资金参与到特色小镇建设进程中，保证特色小镇建设中对基础设置、资金以及配套模式的需求。

　　二、PPP模式下建设特色小镇项目的意义

　　(一)降低风险、提升收益

　　将PPP模式应用到该类项目的建设之中主要起到降低风险、提升项目收益、促进产业结构提升的作用。PPP模式下项目的建设主体一般是当地政府以及社会企业，可见这种模式能够有效结合两种主体的优势所在，充分调动社会资金、经验、技术等因素并服务于特色小镇的建设领域，是对以政府为主导的项目建设模式的升华，对于降低特色小镇项目建设成本并规避部分风险因素作用明显。

　　提升社会资本收益率是建设特色小镇最突出的作用，众所周知市场经济的核心在于社会资本通过合理有序的投资行为获取相关收益并不断状态，最终达到繁荣市场经济的目标。特色小镇项目自身具有规模大、产业结构层次性强等特征，一般情况下需要近百亿的投资规模。若特色小镇项目规划清晰且发展目标明确，在有效募集大量社会资本的同时使投入的资本得到更多的回报。当前以阿里巴巴、万科、中南置地为代表的企业均把建设特色小镇作为未来发展战略的重要组成部分，计划通过投资建设特色小镇达到提升企业效益与影响力的目标;各地政府也存在较强烈的建设特色小镇的需求，并能够为参与其中的企业提供税收、贷款等多方面的支持，并为企业在其中的获益行为保驾护航;同时由于特色小镇是当前新经济体系中的重要环节，在产值、利润方面的贡献明显，对于提升企业资本收益回报大有裨益。

　　(二)优化产业结构、促进当地就业

　　PPP模式下建设特色小镇对于优化产业结构、带动当地就业意义显著;特色小镇作为与当地特色联系紧密的产业模式，能够促进相关产业的发展并形成完整的产业链结构，鸡儿推动当地整体经济结构的优化革新。当前供给侧改革的大背景下，推动产业升级、提升产业能级已经成为各地政府发展经济的主导方向;开展特色小镇的建设是推动当地经济转型的有效手段，特别是对于深陷产业转型困难的地区，建设特色小镇更是促进当地经济恢复元气的良方。特色小镇的建设对推动地区基建的作用也是十分明显的，而且在建设特色小镇的过程中需要汇聚大量才智，在提升当地居民生活质量的同时达到吸引人才落户定居的目标;此外特色小镇的建设与经营过程能够提供大量岗位，有效推动所在地人口就业。

　　三、PPP模式下特色小镇项目风险因素分析

　　PPP模式下特色小镇项目的风险因素来自于政治、商业、融资等多个方面，政治因素着重体现在项目审批、社会政策背景等方面，例如国家在项目建设领域推出的全新政策或方针制度则对社会对该类项目建设的信心造成影响;同时银行信贷政策的变化也会影响到项目的融资;例如在经济形势相对欠佳的情况下银行往往实行收紧的信贷政策，导致项目建设或运营缺乏有效的资金来源。

　　(一)法律风险

　　法律法规是影响特色小镇项目的重要因素，当前我国虽针对PPP模式颁布了较多法律法规，但是由于缺乏实际操作经验积累，设置的法律法规难免有不完善之处，PPP模式中的部分行为则对应法律体系空白。同时PPP项目具有建设周期长、涉及范围广且注意事项复杂等特征，在法律制度存在缺陷的情况下，部分合同条目以及项目的整体运行会受到影响。

　　(二)市场风险

　　特色小镇项目的商业风险则体现在本外币利率、汇率等方面，并对投资方投资项目的成本、收益造成显著影响。PPP模式下的特色小镇项目运营受竞争、价格等因素影响较大，杂币种汇率波动的情况下容易导致建设项目融资负担提升、回购款回收困难等现象，并最终影响到建设项目的正常开展;严重者则会导致大量坏账或贷款欠款并引发项目烂尾。

　　特色小镇的建设必然与融资行为相生相伴，在金融市场尚不完善健全的情况下则会降低融资行为和融资结构的合理程度，且会增加风险行为带来的风险因素。在融资风险较大的市场背景下，显著提升项目建设方融资行为难度。具体到PPP模式下项目的融资建设体系，参与建设的社会企业与政府双需要签订格式规范的特许权协议，且企业的融资行为需要严格按照协议执行，从而预防资金筹措中可能出现的问题。

　　社会主体参与项目投资建设的根本目的在于通过项目的良性运营获取回报，可见市场效益是影响项目风险的重要因素。在诸多项目投资建设过程中常发生由于项目收益不足而影响项目投资方财务正常运转的事件，究其原因在于项目的实际运营效果未能达到甚至是严重低于预期，导致项目运营效益与建设方的投入不成比例，即便是政府方面给予一定数额的补贴仍难补充缺口。

　　(三)竞争风险

　　竞争风险因素也会显著影响到特色小镇项目的运行，例如政府与投资者通过共同融資建设的全新项目会对此前建设完毕并运营的项目造成潜在的竞争因素。这种竞争理论上有可能导致项目的产出、收益显著降低，进而对社会需求以及投资导向造成显著的影响。

　　市场需求是项目投资的根本引导所在，政府与投资方通过考察当前社会需求后通过融资建设与当前需求方向相吻合的项目。但是市场需求往往不是一成不变的，国家颁布的法律法规以及根据经济形势所发布的调控政策均会对社会需求以及社会投资方向造成显著影响，同时导致过往建设项目与当前社会需求之间的差异，对项目的收益以及发展趋势产生消极因素。

　　在PPP模式下的项目建设体系中，社会企业等主体作为重要的融资方;但是社会各经济主体的经营资质、能力与信誉是良莠不齐的，部分信誉较差或经营状况不良的个体意图通过项目建设融资方式达到弥补企业资金漏洞等个人目的，导致项目建设融资未能正确利用并影响项目建设进度。

　　四、PPP模式下特色小镇风险管理存在的问题

　　针对PPP模式下项目建设的风险因素形成初步的风险管理体系，但是在应对多变的市场环境方面还存在不足，具体表现在如下方面：

　　(一)制定的法律法规政策滞后于市场因素变化

　　当前我国针对PPP模式下风险因素的管控多基于国外现有成果，但是国外的研究成果并不能完全适应我国项目融资建设具体情况，制定的法律法规政策往往不能紧扣市场主旋律，导致法规政策落实效果不佳。且我国针对PPP模式下的项目融资管理理论体系尚不完善，对于融资行为中产权划分、收益分配等常见环节的规定尚不明确，导致项目投资建设理论风险因素提升。

　　(二)项目建设审批手续复杂

　　当前PPP模式下项目建设的融资主力来自银行贷款，投资方在参与项目投资前需要经过的复杂的银行贷款程序，在提供项目建设方案并通过可行性研究后方可批准通过，其中过多的审批环节会显著影响到项目融资建设的效率，项目建设周期的拉长成为降低项目收益的潜在因素。

　　(三)货币汇率体系提升项目融资风险

　　我国金融市场近年来虽得到长足发展且货币汇率政策稳步改善，但是在金融领域制定的政策配套度不够且金融行业专业工具完善度较差，当项目本身由国外投资者参与时，由于国际汇率变化而导致的项目风险因素增加时有发生，最终影响到PPP项目的建设。

　　(四)应对风险能力不足

　　应对风险能力不足是风险管理体系中最为致命的环节。融资双方出于急功近利、快速见效的目的，在签订合同过程中并未明确具体的合同条文以及责任落实机制，严重缺乏风险管理意识。在项目建设过程中双方均不愿意为发生的风险因素负责买单;由于合同中并未规定双方具体承担项目风险的方案，在出现方案时往往采用规避或者非理性转移的方式，进而影响到特色小镇项目的顺利建设。项目建设双方对PPP模式可能的风险因素认识严重不足，针对项目中的风险因素仍然处采用传统经验应对，且国内当前缺乏有效的应对项目建设风险的案例，导致企业在面对项目建设风险时毫无经验可循，同时也无法开展对风险因素的分析评价工作。

　　(五)应对风险措施相对单一

　　采用PPP模式建设特色小镇项目时需要建立全局性的风险控制意识，将预防风险落实到项目建设周期的每个环节，并通过各个环节中的风险控制体系建立风险管理机制;同时企业初步构建了风险控制部门体系。但是根据实际执行效果，当前企业建立风险管理体系在执行流程和方法层面还存在问题;首先企业对风险应对流程重视程度不够，建立的流程机制并没有得到完善执行与落实，导致风险预防流程停留于纸面。缺乏行之有效的经验是导致风险应对流程难以发挥效力的重要原因，企业管理部门在应对项目风险的过程中多采用转嫁或有意回避等方式，导致项目建设风险因素不断累积;在风险因素重要性一般的情况下对项目建设进度不会产生重大影响，但是在风险因素累积的情况下则有可能会造成严重后果。

　　五、PPP模式下特色小镇风险防范控制对策

　　(一)建立风险防范机制

　　建立完善防范机制是应对PPP模式下特色小镇项目建设风险因素的根本手段，且在风险防范机制中需要明确融资双方所应承担的责任。政府部门作为特色小镇建设项目建设的重要投资方，应当做好对建设项目的规划工作，在项目规划过程中需要充分考虑外部环境因素对项目建设产生的影响，进而做到对各类风险因素的精准分析;通过分析行为能够达到衡量风险因素轻重的目标。政府部门在PPP模式中应当扮演好预测风险并控制风险的角色，保证外来资本在无风险状态下参与到项目建设之中。另外政府在该模式下的项目建设过程中应当树立多元化的治理概念，在与社会投资方建立平等互惠关系的基础上实现投资方之间的相互信任，保证特色小镇项目建设信息公开透明并尽力达到理想化的项目建设目标。

　　(二)明晰PPP各主体责任、共同协作

　　社会融资方在特色小镇项目建设过程中同样应承担相应的责任，企业在参与市场竞争的过程中逐步积累丰富的经营、管理经验并形成行之有效的市场经济运营体系。众所周知政府部门在具体项目建设以及创新方面的经验相对欠缺，市场经济主体与政府的合作则达到互补互利效果;例如在特色小镇项目建设体系中，社会经济主体发挥其市场经营竞争的积累优势，从技术、理念等方面为项目建设的有序推进提供更多的经验和支持，为防范项目建设中的控制风险与费用风险奠定基础。另外在合作过程中应当树立并落实责任与权益对等的意识，在承担风险的同时应当获取等额的回报，从而确保社会资本参与特色小镇项目建设的积极性。

　　另外完善的风险防范体系需要政府与社会融资方的共同协作方可顺利落实，在特色小镇项目风险建设过程中承担风险并分享收益，有序推动建设项目的顺利实施与运营。

　　结语：

　　建设特色小镇是一项漫长而艰巨的任务，各地在应用PPP模式建设特色小镇项目的过程中注意对风险因素的规避，根据风险管理中出现的问题完善风险管理体系并建立相应的风险控制措施，保证特色小镇顺利建设运营并发挥其社会效益。