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准金融机构的发展动态及监管对策

时间：2022-12-20 18:23 所属分类：经济论文 点击次数：

　　摘要：近年来，我国准金融行业中的小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司的发展速度较快，但存在监管主体不明确、监管立法不完善、服务职能与监管职能冲突、缺乏专业的监管人才、监管手段有限等问题，建议从统一监管主体、提高立法层级、放宽融资渠道、加强行业自律、完善技术系统、加强人才培育等方面，来完善我国准金融机构的监管体系。

　　关键词：准金融机构；监管主体；融资渠道

　　准金融机构是现代金融融资的创新形式，其从事金融业务却未获得金融许可证，以灵活有效的经营管理、高效便捷的审批手续、创新多样的服务产品得到市场认可并迅猛发展。准金融机构主要包括体量占比较大的小额贷款公司、融资性担保公司、典当行及融资租赁公司。[1-3]

　　我国自2008年开展小额贷款的试点工作以来，准金融行业获得突飞猛进的发展，小额贷款公司由2008年的不足500家增加至2016年的8000多家，增加了15倍多，典当行由2011年的5000多家增加到2016年的8000多家，融资性担保公司2014年增加至7898家。在一段时间的快速增长后，各类准金融机构在2015年前后达到规模扩张的高峰。近两年来，其机构数量、从业人数、贷款余额等呈现负增长趋势，行业发展陷入瓶颈。

　　准金融机构是社会金融发展的重要力量，弥补了正规金融机构传统服务模式的不足，缓解了中小微企业融资难的困境，扶持了地方经济的发展;[1，4]但准金融机构也加剧了金融市场风险，其监管普遍存在着监管主体不清、监管体系混杂、监管力度有限等问题，各种投机和违规行为频发。

　　诸多学者从经济、社会和法律研究的范畴，分析了准金融机构的监管问题，并提出完善其监管体制的建议，[5-11]但现有研究多为实践基础上的理论分析，由于数据资料的限制、缺失，导致定量分析不足，尚未形成系统的准金融机构监管理论。基于此，本文通过对近年来小额贷款公司、典当行、融资性担保公司及融资租赁公司等准金融机构的发展数据进行分析，以探寻准金融机构的发展趋势，为准金融机构的发展及监管提供一定的理论参考。

　　一，我国准金融机构的发展态势

　　准金融机构是从事金融服务而无金融许可证的融资性合法企业、机构或组织，其不受国家金融监管部门直接监管，但受特定监管机构监管。准金融机构主要包括小额贷款公司、典当行、融资性担保公司、融资租赁公司等，下面将针对不同类型的准金融机构，分析其近年来的发展态势。

　　(一)小额贷款公司自2010年以来，我国小额贷款公司发展迅速。此外，贷款余额也由2010年的1975.08亿元增至2016年的9272.80亿元，增长了3.7倍;实收资本由2010年的1780.93亿元增长至2016年的8233.90亿元，增长了3.6倍。以上数据均显示，我国小额贷款公司的规模已快速扩张。表1还显示，2011年是小额贷款公司发展最迅速的一年，表现为机构数量、从业人员、实收资本、贷款余额等4个层面的环比增长率在2010—2016年为最高。自2011年以后，机构数量、从业人员、实收资本、贷款余额等每年的环比增长率均呈快速下降趋势，而在2016年，以上4个层面的环比增长率首次全部为负，可见小额贷款公司的发展经历了一个井喷期后，已面临行业发展的瓶颈，急需突破。

　　(二)典当行相较于小额贷款公司，我国典当行的发展较为缓慢，2011年我国典当行有5236家企业，从业人员为4.28万人，2016年典当行的企业数量增加至8280家，增幅为56%，从业人员增加到5.30万人，增长率为24%;典当总额由2011年的2264.21亿元增至2016年的3176.00亿元，增长率为40%。

　　此外，在我国典当行业务抵押中以房地产典当为主，占1/2以上，其次是动产典当，财产权利典当的占比较小。2011—2016年典当行业务结构比重如表3所示。从2011—2016年我国典当行业务结构的发展趋势来看，房地产典当的占比虽略有下降，但仍占据主要地位;而动产典当的占比逐年上升，由2011年的25.80%增至2016年的35.59%，增长9.79%，这与我国典当行业发展创新、产品形式灵活多样有关;财产权利典当的下滑幅度较大，由2011年的20.70%下降至2016年的14.27%。

　　与小额贷款公司的发展趋势相似，我国典当行2011—2016年增速逐步放缓，2016年从业人员和典当总额也进入负增长。典当行相较于小额贷款公司发展时间较早，发展速度较为缓慢，整体规模较小。虽然典当行的企业数量与小额贷款公司相差不大，但典当行的从业人员数仅约为小额贷款公司的1/2，典当总额仅约为小额贷款公司贷款总额的1/3。

　　(三)融资性担保公司我国融资性担保公司与典当行发展较为相似。融资性担保公司的法人机构数量由2010年的6030家缓慢增至2014年的7898家，增幅达30.98%;2011年从业人员数增长较迅速，环比增长率约为38.80%;2010年实收资本为4506亿元，2014年增加至9255亿元，增长1.05倍;融资性担保在保余额由2010年的9948亿元增加至2014年的23378亿元，增长1.35倍。

　　由于融资性担保公司受宏观形势的影响，其发展速度也在不断萎缩，增长率逐年下降，开始进入负增长行列，这与融资性担保公司行业准入门槛的提高不无关系。整体而言，融资性担保公司的发展规模和速度弱于小额贷款公司，但高于典当行。我国融资性担保公司的贷款余额增长较大，由2009年的5551亿元增长至2013年的16900亿元，4年增长约2.04倍。

　　中小微企业的融资性担保贷款余额占比一直在70%以上，可见其在融资性担保公司业务中的重要地位，且其贷款余额由2009年的4058亿元增长至2013年的12800亿元，4年增长约2.15倍，超过总融资性担保贷款余额的增长规模。其次，我国融资性担保贷款户数由2009年的11.15万户增长至2012年的24.70万户，增长约1.22倍，其中，中小微企业的融资性担保贷款户数增长了1.56倍，且中小微企业贷款户数占总贷款户数比由2009年的80.45%上升到2012年的93.12%，可见中小微企业贷款在融资性担保贷款中处于绝对优势地位。此外，2010—2014年我国融资担保业融资性担保代偿率增长了2.10倍，2014年的代偿率高达2.17，这显示我国融资性担保公司贷款风险不断上升。

　　(四)融资租赁公司我国融资租赁业发展较快，从2006年的80家迅速扩张到2016年的7136家，10年间增长约88倍，自2011年后的5年间增长约18倍;注册资金由2006年的571亿元激增至2016年的25569亿元，10年间增长了近44倍，而自2011年后的5年间增长了约12倍;合同余额的增速最高，10年间增长约665倍，自2011年后的5年间也增长了近5倍。可见，融资租赁业发展速度相对而言是最快的。

　　不同于小额贷款公司、典当行、融资性担保公司不断下滑的增长率，融资租赁业的规模、注册资金等仍保持着较稳定的增长速度，未转变为负增长趋势。但从2016年的数据来看，增长率下降幅度较大，与前期持续增长的形势不符。若继续保持这种趋势，则融资租赁业也可能进入负增长状态。总之，从小额贷款公司、典当行、融资性担保公司、融资租赁公司的发展状况来看，我国准金融机构近年来经历了一个快速发展的井喷期，企业规模、资本、贷款额都有了飞跃式的发展，但受宏观经济增速放缓、金融业疲软以及准金融机构自身问题等原因的限制，准金融机构目前大都处于负增长状态，形势不容乐观。

　　二，我国准金融机构监管存在的主要问题

　　与准金融机构高速发展不相符的是政府监管未到位、种种违规行为频频发生以及尚未形成成熟的准金融机构监管框架等。

　　(一)监管主体不明确

　　现行准金融机构的监管主体不同于传统金融机构，实际监管职权游离于“一行三会”(人民银行、银监会、证监会、保监会)之外。2008年，银监会、中国人民银行联合下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》标志着小额贷款公司监管体制的初步形成，将准金融机构的监管职权下放到地方政府;2009年，国务院办公厅下发的《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》，将融资性担保公司的监管权也确定下放至地方政府，二者皆由地方政府指定部门监管。

　　典当行产生较早，历经多次监管改革，2003年其监管部门调整为商务部。虽未明确规定准金融机构的监管主体，但根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》，凡是开展小额贷款公司试点的地方政府，必须明确监管主管部门，而各地根据经济发展、监管理念等情况的不同，积极探索符合自身发展的监管路径，具体监管模式不一。

　　其一是地方政府与金融办联合监管，地方政府是第一责任人，由金融工作办公室主管，例如，上海市区(县)政府相关部门负责日常监管，包括现场检查、财务规范、合规经营、持续动态监管等，成立了小额贷款公司试点工作推进小组，主管部门金融办负责统一监管，指导相关部门日常监管。

　　其二是金融办与工商部门联合监管，典型代表是宁夏回族自治区小额贷款公司的监管由自治区金融办统一监管，工商部门负责日常监管，浙江省小额贷款公司的监管也由工商局负责日常监管，金融办、工商局、人民银行和银监局共同监管。

　　其三是准金融机构的行业金融地位得到认可，由金融监管部门联合监管，河南省出台的《河南省人民政府办公厅关于进一步促进小额贷款公司健康发展的意见》(豫政办[2017]30号)与湖南省出台的《关于促进小额贷款公司规范发展的意见》(湘政发[2013]7号)分别确定了两省小额贷款公司的金融企业性质定位，由县市区政府和金融办统一监管，由银监部门、人民银行监管小额贷款公司的融资情况、资金流向和贷款利率政策执行情况等。各地不同的监管模式是基于各地发展水平而选择的，其实际效果有待实践验证。

　　(二)监管立法不完善

　　银行等正规金融机构已形成相对成熟的法律规范体系，监管有理可循，有法可依，而准金融机构发展较晚，加之其特殊的性质，对准金融机构的监管立法大都是规范性文件和部门规章，如小额贷款公司的监管基础文件《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监会[2008]23号)由人民银行、银监会发布，层级为其他规范性文件(银监会和国务院颁布的其他立法也属于其他规范性文件级别);融资性担保公司的监管基础文件《融资性担保公司管理暂行办法》(银监会令[2010]3号)由银监会、发改委等部门联合发布，属于部门规章(银监会促进融资性担保公司发展的办法隶属部门规章);典当行的监管基础文件《典当行管理暂行办法》(银发[1996]119号)由人民银行发布，层级为部门规章(商务部颁布的监管规定等属于其他规范性文件)。由此可见，各类准金融机构的监管立法效力层级均较低，未上升到法律层面，可操作性不强，发展很不完善。

　　(三)服务职能与监管职能冲突，效率不足

　　金融办、商务局等一方面是金融服务部门，承担服务地方经济发展的行政职能，另一方面又是准金融机构监管部门，负有监督准金融行业良性发展的监管职能，两种职能之间存在矛盾冲突，也会给准金融机构监管带来困难。2009年，上海市出台的《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》中明确将国家出资的市属金融企业的出资人职责委托给市金融办，市金融办的监管职权扩大，同时作为监管部门的市金融办也在被监管范围之内。

　　若是追求准金融行业对地方经济的发展促进作用，从出资人的角度“维护”准金融机构，放任不合规的准金融机构违规经营，容易造成涉众金融风险;而以监管职责严格规范准金融行业，则会一定程度地抑制行业发展的积极性。服务职能和监管职能的冲突导致监管部门的监管效率不足。如何在行政服务与金融监管之间寻找契合点，或是将监管职能从行政服务职能中分离出来，不受行政干预，提高监管效率，这是监管部门面临的一大难点。

　　(四)缺乏专业的监管人才，监管能力不足

　　准金融机构监管职权的扩大对政府监管部门的人员素质提出了更高的标准。政府监管部门人员需为专业知识、金融知识、行政能力等多方面综合素质较高的复合型人才，但目前负责监管的政府机构行政管理人员还难以达到专业性要求，例如大多数地区的准金融机构监管部门金融办，其部门招聘规章中对于专业的要求较为宽泛，除了经济学、管理学外，文学、计算机、新闻传播学、法学等专业也是可报考的专业。

　　金融办等政府监管部门的工作人员要求具备较好的综合素质，多专业报考条件可优化部门的人员配置，但是对于执行部门的金融监管职责存在一定的约束。专业的金融监管人员缺乏，且监管人员缺乏监管经验，难以完成繁杂的监管工作。此外，短缺的人事编制等原因也造成了地方准金融监管部门的专业金融人才不足。如陕西省金融办设有10多名行政编制，但工作人员中可承担金融监管职责的专业人才不足，导致其监管只能开展流于表面的形式化工作。

　　(五)监管手段有限，技术支持不到位

　　政府监管部门对准金融机构的事前审批严格，例如小额贷款公司的成立标准有注册资本、股东人数、组织结构、人员构成、管理制度等方面具体的审批标准，但对其监管难度较大。准金融机构的规模较小，其经营状况、财务等透明度低，客户信息不规范，信息披露不足，企业间的财务报表没有统一的规范，这加大了政府对准金融机构的日常监管难度，往往不能及时对风险预警，对准金融机构后续发展的事后监管也往往停留在表面，对各机构资产负债、风险承担能力的深入监管评估不足。

　　三，完善准金融机构监管的对策

　　准金融机构虽无金融机构之实，却有金融机构之名，特有的风险决定了政府监管的正当性与必要性。目前准金融机构监管理论研究较多集中在体制建设上，从法制、技术层面的监管研究较少，对准金融机构的监管框架研究缺乏整体完善的思路。下文将从监管主体、监管法制、监管体制以及监管技术等方面提出完善我国准金融机构监管的建议。

　　(一)明确监管主体

　　其一，准金融机构可通过升级为金融机构获得金融监管部门的完善监管。河南省和湖南省明确了两省小额贷款公司的金融企业性质定位，明确要求在办理抵押和质押登记、司法保障等相关事务时应比照银行业金融机构执行，并执行金融企业财务管理制度，这是准金融机构行业地位的一大突破;然而目前这种方式对于经营管理不规范、透明度低的典当行、融资性担保公司等存在较大的实施难度。这也提示机关部门应先明确准金融机构的法律身份，才能进一步明确监管职责。

　　其二，地方政府统一监管。地方政府具有最高监管权，保障监管制度的制定到执行能统一规范，涉及专业评估等可委托给具有专业资质的单位，保障监管的执行到位。同时，监管部门要保持一定的独立性，分离于行政体系之外，自主运作，不受行政干预。

　　(二)提高准金融机构立法层级

　　从2008年小额贷款公司试点以来，准金融机构已有近10年的发展历史，但其指导法规大多是部门规章或规范性文件，位阶较低，各地对监管制度的理解不一，标准差异大。提高准金融机构的立法地位，加强中央与准金融机构监管部门的联系，是明确准金融机构监管重任的关键。准金融机构的监管立法应如金融机构一样上升到国家层面，制定最高标准的监管法律，明确规定准金融机构的监管目标、监管主体、监管内容、监管手段、监管原则等指导性原则，为地方监管部门“正身”，对准金融机构从市场准入到市场退出实现完善的监管立法。

　　(三)建立信用评级机制，监管政策与激励政策

　　相结合准金融机构的发展尚在起步阶段，严格监管政策是规范行业发展的必要途径。应完善企业征信系统建设，开展信用评级制度，推进准金融机构优胜劣汰、减量增质。如金融机构规范的定期信用评级制度能使公众明确各类准金融机构的发展排名，经营规范、风险管理较好的企业必然受市场追捧，实现行业的良性发展。同时为鼓励行业发展，应采取激励政策，保障准金融机构更好地运行。

　　例如，准金融机构资金来源渠道受限，可为合法合规经营、积极扶持小微企业的机构放宽融资渠道。2017年河南省出台的《关于进一步促进小额贷款公司健康发展的意见》，在严格规范小额贷款公司的融资行为之外，也鼓励小额贷款公司积极拓宽融资渠道。合规经营的小额贷款公司一方面可开展直接融资，另一方面可向银行业金融机构、其他金融机构融入资金，批准后向主要法人股东定向借款、开展再贷款业务等多种方式。

　　《意见》还规定，对积极服务三农、小微企业且成效显著的小额贷款公司给予税收优惠、税收返还。鉴于此，政府可对准金融机构服务小微企业和三农业绩进行评级，对合规经营、服务小微企业和三农业绩突出的优质准金融机构在与银行合作、财税扶持、参照金融机构政策等方面实行差异化管理，给予融资支持等激励，以进一步促进准金融行业的良性发展。

　　(四)加强行业自律组织建设

　　如同金融机构的稳健运行，准金融机构的良好发展应基于政府监管、准金融机构内部控制、行业自律组织和社会监督“四位一体”的完整体系。准金融机构发展中地方政府监管职能并不完全一致，对其专业性要求也较高，政府行政人员在数量及专业性方面无法满足金融监管的要求，尤其是在日常监管中监管不足;准金融机构良莠不齐，规模较小，没有完善的内部控制机制;准金融机构的信息披露不足，社会监督受到掣肘。

　　行业协会的专业性可以减轻地方政府的监管压力，弥补准金融机构内部控制的不足。行业协会应建立严格的会员条件、会员管理制度，完善日常监管及行业内的奖惩制度，对各类机构的从业人员、内部设置、管理变更、重大事项等企业规范性条件做到及时报备、跟踪调查，畅通准金融机构、行业协会、监管部门间的沟通渠道，发挥行业协会的专业作用。

　　(五)完善业务检测体系，建立征信系统

　　当下，准金融行业不同机构间缺乏统一规范的业务体系，众多的小规模企业业务流程、财务报表不一致，监管部门获得企业信息难度大。因此应针对不同类型的准金融机构及不同种类的业务，分别制定不同等级的业务检测流程、指标评价体系，统一检测口径，对其正规从业人员、业务内容、业务运行、业务绩效、风险状况等进行定期检测、评估，准确及时地掌握准金融机构的行业动态，有效防范风险。

　　同时，加紧健全信用征集、信息发布制度，完善征信系统，通过对准金融机构股权结构、业务范围、贷款投向、贷款规模、风险管理、财务管理等信息的披露，确保行业运营的公开化、透明化，降低由信息不对称造成的业务成本，降低监管成本，防范贷款风险，促进行业信贷和担保的积极性;将企业征信系统建设与完善中小微企业金融服务有机结合，促进准金融机构基于小微企业和三农服务的金融产品和服务方式创新。

　　(六)加强培育专业监管人才

　　制定准金融行业监管人才的招聘标准，统一设立人员招聘平台，对已有的监管人员定期进行金融知识、专业知识培训，尽快提高整个行业的人员素质。地方准金融监管部门应尽快成立一支富有专业知识和监管经验的专业监管队伍，设置专业化人才负责准金融机构的风险研究，实现风险预警。准金融机构迄今已有近10年的发展历史，为金融市场注入了生机和活力，行业发展的持续性及其对区域经济发展的驱动作用日益显现，但其发展对金融监管也提出了新的挑战。目前，准金融机构普遍存在着监管主体不清、立法层级不高、监管职能冲突、专业监管队伍建设不规范、监管手段有限等问题，这导致潜在的金融风险不断增大。

　　因此，应从多方面着手完善准金融机构的监管。从立法层面上，明确准金融机构的监管主体，提高立法层级，给予地方政府准金融机构监管更准确的法律定位;从监管体制上，拓宽准金融机构的融资渠道，发挥行业协会的自律作用，构建专业监管队伍;在技术层面上，加紧准金融机构业务检测体系、征信系统、信用评级机制等规范平台的建设，提高行业的透明度，减少地方政府的监管执行压力。

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